If the Federal Reserve loses its independence, how great is the market risk?

特朗普能解僱鮑威爾嗎？

4 月 21 日，摩根大通發佈研報稱，特朗普在第一任期內就經常批評美聯儲主席鮑威爾，他之前試圖通過社交媒體等方式影響美聯儲的決策，但效果並不明顯，沒對美聯儲的獨立性產生太大影響。現在他似乎想更直接地讓美聯儲的行動符合他的意願。

鮑威爾是否被解僱，關鍵看最高法院的態度。若最高法院駁回政府訴求，鮑威爾的理事職位就保住了。若最高法院支持現任政府，特朗普可隨意解僱美聯儲理事，甚至換掉整個理事會，明年 2 月可能拒絕重新認證各儲備銀行行長，導致 FOMC 成員全部變為政府忠誠派。

但這樣做的後果很嚴重，一方面，貨幣政策應獨立於政治週期是好事，因為政治家可能為了短期利益刺激經濟，導致長期經濟問題。而且更獨立的央行通脹控制更好，歷史上政治干預曾引發通脹失控。

另一方面，削弱美聯儲獨立性會增加通脹風險，當前通脹已受關税等因素影響，若再被政治干擾，市場會要求更高通脹補償，導致長期利率上升，壓制經濟並惡化財政狀況。儘管後果嚴重，但特朗普仍可能堅持干預。

美聯儲的組織架構和權力分配

美聯儲的利率政策是由聯邦公開市場委員會（FOMC）制定的。FOMC 有 12 個人，包括美聯儲理事會的 7 名成員（由總統提名、參議院確認）、紐約聯儲主席，以及其他 11 家地區聯儲銀行中每年輪換的 4 名主席。理事會成員的完整任期為 14 年，每兩年開始一輪任期。填補未完成任期的成員可以重新被任命為新一輪的 14 年任期。

美聯儲理事會主席和副主席由總統在理事會成員中提名，並經參議院確認。他們的任期為四年，可由總統續任。在四年任期結束後，主席或副主席理論上可以繼續擔任普通理事會成員，完成剩餘的理事任期，但從歷史上看這種情況很罕見，除了 1940 年代末的 Marriner Eccles。

值得注意的是，與美聯儲理事會不同，FOMC 的主席和副主席是由 FOMC 成員選舉產生的，而非由總統指定。儘管歷史上委員會通常選舉理事會主席擔任 FOMC 主席，但無論是理事會主席還是 FOMC 主席，其正式權力並不比普通理事或 FOMC 成員大。主席主持會議並代表美聯儲向國會報告。但主席大部分權力來自理事會或 FOMC 通常賦予主席的歷史性尊重。

圖 1 理事會成員和主席職位的任期（監管副主席目前空缺）

通過上表可以看出，鮑威爾的主席任期將於 2026 年 5 月結束 ，理事任期 2028 年 1 月結束。

12 家地區聯儲銀行行長由各銀行的董事會選舉產生，但需要得到美聯儲理事會的審核和批准。所有 12 位行長的任期必須每五年重新認證一次，認證時間是以 1 或 6 結尾的年份的 2 月。這意味着 2026 年 2 月，美聯儲理事會將投票決定這些地區銀行行長是否繼續留任。但歷史上這種重新認證程序通常只是走個過場，不具備實質性意義。

政府可能削弱美聯儲獨立性的路徑

在正常情況下，總統對美聯儲政策的影響主要體現在對美聯儲理事會成員的任命上。然而，根據上圖發現，即使鮑威爾在明年完成主席任期後離開理事會，總統在其剩餘任期內對美聯儲理事會人員構成的影響力也十分有限，其他成員如沃勒等也有較長的任期。但大多數理事通常不會服務滿 14 年的完整任期，往往因個人原因提前離職，所以總統耐心等待，或許還是有機會填補理事會空缺。

總統也可以通過其他間接方式嘗試影響貨幣政策。歷史上，美聯儲主席曾會見總統，但現在這種會面的發生頻率逐漸減少。而且，如同特朗普第一任期時一樣，總統可以通過社交媒體或其他渠道公開表達他對貨幣政策的看法，來試圖影響美聯儲。不過，在那段時期，大家覺得美聯儲的決策主要是根據經濟形勢，而不是總統的影響。

特朗普最近在社交媒體上發言稱 “解僱鮑威爾刻不容緩！” 加上白宮國家經濟委員會主席 Hassett 上週五的表態，這加劇了人們的猜測，即總統將試圖解除鮑威爾美聯儲理事或美聯儲主席的職務，或者兩者都解除。但七位美聯儲理事只能因 “正當理由” 被免職，從歷史上看，這個詞一直被理解為瀆職或失職，而不是因政策分歧。

在 1935 年的 “Humphrey’s Executor” 案中，美國最高法院一致裁定，總統不能因為政治分歧而解僱具有 “正當理由” 保護的聯邦貿易委員會（FTC）成員。從那時起，大多數人認為該案件已經解決了美聯儲理事的職位安全問題。

而美聯儲理事的職位安全應該有助於確保美聯儲及貨幣政策的獨立性。然而，現政府正在測試當前最高法院是否會維持 “Humphrey’s Executor” 案件中的先例。最近，政府解僱了兩位獨立機構的成員，即國家勞工關係委員會（NLRB）和功績制保護委員會（MSPB）的成員。有下級法院已裁定這些解僱行為是非法的，政府提出了上訴，而最高法院已決定審理該上訴。

據此，有幾種可能的路徑。

首先，若最高法院支持現任政府。政府就可以隨便解僱美聯儲理事，甚至可能把整個理事會都換成親政府的人。到明年二月，這樣的理事會可能拒絕重新認證各儲備銀行行長，導致一年內全部 19 名 FOMC 成員都成為政府忠誠派。

第二，最高法院可能會在國家勞工關係委員會（NLRB）和功績制保護委員會（MSPB）案件中裁定支持政府，但將美聯儲視為例外情況，保護理事的獨立性。

第三，最高法院直接駁回政府訴求，鮑威爾的理事職位就保住了。

但第三種情況仍然存在問題，即政府是否可以將鮑威爾從主席位置上降職。雖然歷史上沒有過這種情況，但與普通董事不同，《聯邦儲備法》並沒有明確規定主席或副主席職位享有 “正當理由” 保護，摩根猜測，前監管副主席巴爾可能正是為避免成為測試案例而主動從副主席職位上退下。

如果政府成功地走這條路線，鮑威爾被降職，即使總統希望鮑威爾能像自埃克爾斯等前任主席那樣，徹底離開美聯儲，但鮑威爾可以選擇擔任理事一職繼續留任，直到總統任期的最後一年。這樣不僅會阻礙政府提名另一位理事，而且鮑威爾甚至可能被選為 FOMC 主席，繼續影響貨幣政策。正如上文所述，無論是董事會還是 FOMC 的明確權力是有限的，但歷史上主席通常會獲得委員會其他成員的極大尊重。

政治干預或將推高通脹、壓制經濟、惡化財政

經濟學家普遍認為，使貨幣政策脱離政治週期是有好處的。否則，選舉日程的短期視野可能會誘使政治導向的貨幣政策制定者，在從長期來看不適宜的情況下嘗試刺激經濟。

國際經驗表明，政治獨立性更強的央行往往能維持更低、更穩定的通脹。歷史記錄表明，政治干預導致了 60 年代末和 70 年代初的糟糕貨幣政策，對通脹發展產生了不利後果。

美聯儲獨立性的任何削弱，都會給本就因關税而面臨上行壓力、且通脹預期已有所升高的通脹前景增加上行風險。此外，市場參與者可能會要求更高的通脹風險補償，從而推高長期利率，壓制經濟活動前景，並使美國財政狀況惡化。人們原本希望，這些不良後果能夠勸阻總統不要威脅美聯儲的獨立性，不過到目前為止，總統往往會堅持自己的意圖。