What is the likelihood of the United States declaring a national emergency and imposing tariffs?

2025 年初，CNN 報道特朗普考慮引用 IEEPA 宣佈國家經濟緊急狀態，以加徵關税。而除了戰時時期，僅尼克松總統於 1971 年結束美元金本位時，在宣佈國家緊急狀態的同時加徵關税。在特朗普上一個任期，他曾威脅宣佈國家緊急狀態對墨西哥加徵關税以解決移民問題，但最終墨西哥與美國達成協議，特朗普的威脅未切實落地。我們認為特朗普在他第二個任期或用宣佈國家緊急狀態來威脅其他國家，以推動美國實現其政治目標，但切實落地此舉的概率較低。

2025 年 1 月初 CNN 報道特朗普考慮宣佈國家緊急狀態後對其他國家加徵關税引發市場擔憂。

1 月 8 日，美國媒體報道特朗普可能引用《國際經濟緊急權力法案》（IEEPA）宣佈國家經濟緊急狀態，用來向其他國家加徵關税。IEEPA 授權總統在面對來源部分或全部於境外的特殊威脅時，採取包括貿易、經濟制裁等緊急措施。

基於貿易調查結果加徵關税和宣佈國家緊急狀態後加徵關税有何不同？

兩種情況都是基於美國法律條款，美國國會將税收立法權讓渡給美國總統。但是基於貿易調查結果加徵關税和宣佈國家緊急狀態後加徵關税在落地效率方面存在差異。基於貿易調查結果加徵關税需要進行調查並在調查結果披露後加徵關税，而美國總統在宣佈國家緊急狀態後，總統將擁有立即將加徵關税落地的權力，無需經過國會通過，且加徵商品理論上沒有範圍限制。歷史上，基於貿易調查後加徵關税的情況較多，而宣佈國家緊急狀態後加徵關税的情況在非戰爭時期較為少見。

特朗普如果宣佈國家緊急狀態，其意義是什麼？

本身國會擁有憲法賦予的税收立法權，自 1933 年羅斯福總統開始，根據 1917 年《敵對貿易法》（“TWEA”），美國總統有權宣佈國家緊急狀態（此舉無需國會通過），在宣佈國家緊急狀態後，美國總統擁有貿易、經濟制裁等相關權利來應對外國敵對勢力，例如禁止與敵對國家的貿易、凍結敵對國家資產、關税調整、限制金融交易、對人員、通信信息的限制等。而為了對總統在宣佈國家緊急狀態時的權力進行明確和限制，美國國會在 1977 年通過了《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）。與 TWEA 相比，IEEPA 對總統權力進行了一定限制，其限制包括要求一旦總統援引 IEEPA 宣佈國家緊急狀態，美國總統必須立即向國會提交一份情況説明報告，總統應在隨後行使權力的每 6 個月間隔內至少報告一次根據 IEEPA 採取的行動等。自 1977 年後，歷屆美國總統開始依據 IEEPA 來限制相關國際交易、凍結資產、實施金融制裁等，但根據 IEEPA 宣佈國家緊急狀態並加徵關税的情況還從未出現（此前存在美國總統根據 TWEA 宣佈國家緊急狀態後加徵關税）。

非戰爭時期，僅尼克松總統於 1971 年結束美元金本位時，在宣佈國家緊急狀態的同時加徵關税。

1971 年尼克松總統根據《敵對貿易法》（TWEA）宣佈國家進入緊急狀態，並實施調整關税等多項經濟措施，以應對結束美元金本位後美國嚴峻的經濟形勢。20 世紀 60 年代末和 70 年代初，美國面臨巨大預算赤字，黃金儲備壓力增大。1971 年 8 月，尼克松總統宣佈國家經濟緊急狀態，暫停美元與黃金兑換，結束佈雷頓森林體系，並對進口產品加徵 10% 關税，以應對不斷擴大的貿易逆差和佈雷頓森林體系崩潰給美元帶來的壓力。

特朗普在上一個任期內也曾多次宣佈國家緊急狀態，並頒佈涉及國家安全、公共衞生等方面的措施。

例如，1）延續奧巴馬政府 2015 年因委內瑞拉局勢對美構成威脅而進入緊急狀態。2）2018 年 8 月 6 日，依據 IEEPA 等法律宣佈緊急狀態，對伊朗實施經濟制裁。3）2018 年 9 月 12 日，針對外國干涉美選舉而宣佈緊急狀態，授權政府制裁能力。4）2019 年 2 月 15 日，宣佈南部邊境緊急狀態，調撥資金修建隔離牆。5）2020 年 3 月，因新冠疫情宣佈緊急狀態，向地方政府釋放資金和資源。

特朗普過往任期內沒有切實根據 IEEPA 宣佈國家緊急狀態加徵關税，但曾在他第一個任期以此威脅過墨西哥，以推動美墨非法移民問題的解決。

特朗普在其第一個任期內曾威脅根據《國際緊急經濟權力法》宣佈國家緊急狀態，計劃從 2019 年 6 月 10 日起對所有墨西哥進口商品徵收 5% 的額外關税，以應對非法移民問題。他警告稱，如果墨西哥不採取行動，關税將逐步提高至 25%。這一威脅促使墨西哥政府迅速響應，最終雙方達成協議，墨西哥同意採取強力措施阻止非法移民，因而特朗普的關税計劃被無限期暫停。

我們認為特朗普可能會用宣佈國家緊急狀態來威脅其他國家，以推動美國實現其政治目標，但切實落地此舉的概率較低。

具體來看，我們認為美國切實宣佈國家緊急狀態並實施移民相關的舉措概率偏高（類似上一個任期特朗普以此獲得建牆資金），但是除了戰爭時期，在宣佈國家緊急狀態下直接加徵關税的情形只在 1971 年（美元與黃金脱鈎時）出現過，我們認為在宣佈國家緊急狀態下直接加徵關税的概率較低，更多可能的是美國總統以此威脅，將此作為貿易談判工具使用。但特朗普上台後關税政策確實是今年最重要的尾部風險，如果美國總統最終切實通過宣佈國家緊急狀態加徵關税，將對全球金融市場造成劇烈波動。

風險因素：

特朗普上台後其政策傾向超預期；美國對華鷹派超預期；美國與其他國家貿易摩擦風險超預期等。

本文作者：明明 S1010517100001、周成華、王楠茜，文章來源：中信證券研究，原文標題：《債市啓明｜美國宣佈國家緊急狀態加徵關税的可能性有多大？》